یاز اکو؛ میرقاسم بنیهاشمی _ قبل از پرداختن به یافتهها و نتایج پروژهها، یادآوری چند نکته روششناختی ضروری است؛ نخست این که؛ ۱۱ پروژه مطالعاتی به لحاظ نوع پژوهش از طیف مطالعات کیفی بوده و از روش تجزیه و تحلیل یکسان دادهها یعنی تحلیل ساختاری استفاده کردهاند. دوم؛ روش جمعآوری دادهها در تمام این پروژهها یکسان و مبتنی بر سه روش ۱) مصاحبه عمیق نیمهساختارمند ۲) دادهها و اطلاعات اسناد آمایش سرزمین، دو سند تدبیر و توسعه استان و نیز دیگر مطالعات اسنادی و پژوهشهای پیشین و ۳) مشاهدات و تجارب خود محققان بوده است. همچنین در مرحلهی مصاحبه با خبرگان و کارشناسان، جمعیت نمونه مورد نظر جهت مصاحبه در این پروژههای تحقیقاتی برای استخراج مسائل استانها شامل؛ مدیران سازمانهای اجرایی و قضایی، فرماندهان انتظامی- امنیتی، خبرگان بخش عمومی مانند نمایندگان مجلس، ائمه جمعه و اعضای شورای شهر، نخبگان فکری دانشگاهی، فعالان مدنی و مدیران بخش خصوصی بوده است. تعداد و مجموع مدیران و نخبگانی که در ۱۱ استان مورد مصاحبه واقع شده، رقم قابل توجه ۹۸۳ نفر و میانگین مصاحبه هر استان ۸۹ نفر میباشد.
نتایج تحقیقات نشان میدهد که تعداد مسائل مهم شناسایی شده در ۱۱ استان برابر با ۸۳۶ مسئله بوده که میانگین آن، ۷۴ مسئله برای هر استان است چنان که پژوهشگران یادآوری کردهاند، تعداد کل مسائل استانها بسیار بیش از فراوانی اعلان شده بوده و این تعداد پس از ادغام و تجمیع مسائل استانها به دست آمده است. در واقع فراوانی مورد اشاره مسائل هر استان صرفاً به موضوعات و چالشهای مهم آنها اختصاص یافته است.
۲٫۱ مهمترین مسائل مشترک استانها
دادههای ۱۱ پروژه استانی بیانگر این است که هر چند نظام مسائل استانهای توسعهیافته و یا محروم، استانهای مرزی و یا مرکزی برخی ویژگیها و مختصات منحصر به خود را دارند، ولی یافتههای پروژهها بیانگر این است که کلیدیترین مسائل استانهای منتخب با طیفبندی مختلف دارای تشابهات و اشتراکات قابل تأملی میباشد. بر این اساس، موضوعی مانند «ناکارآمدی نظام مدیریتی استان»، در بین مسائل ۱۱ استان رتبه اول از مسائل ۹ استان میباشد که بیانگر عمومیت و البته تاثیرگذاری بنیادین این مسئله میباشد و یا مؤلفههایی مانند «تمرکزگرایی در نظام اداری کشور»، با ۶ بار تکرار، «عدم تعامل نهادها و تعدد مراکز تصمیمگیری»، «ضعف نظام شایستهسالاری»، «مسئله فساد و تخلفات»، «قانونگریزی و ضعف ضمانت قانون»، «نظام برنامهریزی غیرآمایشی» هر کدام با ۶ و یا ۵ بار تکرار جزء مسائل نخست و مشترک ۱۰ گانه اول بیش از نصف استانها بوده است. جدول زیر بیانگر وضعیت کیفی و کمی مسائل پرتکرار و مشترک استانها میباشد.
مسائل کلیدی مشترک ۱۱ استان بر مبنای بیشترین فراوانی (در ۱۰ مسئله نخست)
مسئله نخست | فراوانی | مسئله دوم | فراوانی | مسئله سوم | فراوانی | مسئله چهارم | فراوانی | مسئله پنجم | فراوانی |
ناکارآمدی نظام مدیریتی استان | ۹ | تمرکزگرایی در نظام اداری کشور | ۶ | چالش تعامل نهادها و تعدد مراکز تصمیم گیری | ۶ | ضعف نظام شایسته سالاری | ۶ | مسئله فساد و تخلفات،
|
۶ |
مسئله ششم | فراوانی | مسئله هفتم | فراوانی | مسئله هشتم | فراوانی | مسئله نهم | فراوانی | مسئله دهم | فراوانی |
قانونگریزی و ضعف ضمانت قانون | ۶ | برنامهریزی غیرآمایشی و غیر راهبردی | ۵ | ضعف سرمایهگذاریهای زیرساختی | ۵ | ناکارآمدی سیستم نظارت | ۴ | بحران زیست محیطی | ۴ |
۲٫۲٫ نابسامانی نظام حکمرانی به مثابه مهمترین مسئله استانها
تحلیل کیفی و کمی یافتهها بیانگر این است که در میان ۱۰ مسئله نخست استانها – که از میان صدها مسئله انتخاب و معرفی شدهاند-، مهمترین مسائل و متغیرهای کلیدی مشترک و تأثیرگذار بر دیگر مسائل استانها، معطوف به آسیبهای ساختاری و ناکارآمدی کارکردی «نظام مدیریت محلی- منطقهای» و یا «نظام حکمرانی استانی» است و در بین مسائل ۱۱ استان، این مسئله «رتبه اول» از مسائل ۹ استان میباشد که بیانگر عمومیت و البته تاثیرگذاری بنیادین این مسئله در سطح کشوری است و به بیان سادهتر، «مسئله نخست» و یا «کلیدیترین مسئله» ۸۲ درصد استانها یکسان بوده است. بر همین مبنا، مؤلفههای مرتبط و معطوف به این مسئله کلیدی مانند «تمرکزگرایی در نظام اداری کشور»، «عدم تعامل نهادها و تعدد مراکز تصمیمگیری»، «نظام برنامهریزی غیرآمایشی»، «ضعف نظام شایستهسالاری»، هر کدام با ۶ و یا ۵ بار فراوانی، جزء مسائل نخست و مشترک بیش از نصف استانها بوده است.
در مطالعات منتخب یازدهگانه، ابعاد و مؤلفههای نابسامانی نظام حکمرانی محلی در تعابیر و مفاهیم متفاوت بیان شده است؛ در مسئلهشناسی آذربایجانشرقی، به چالشهایی مانند «ساختار متمرکز نظام اداری کشور»، «اختیارات محدود استان»، «چند پارچگی نظام مدیریتی»، و «غفلت نظام مدیریتی از ظرفیتهای ژئوپلیتیکی استان» تمرکز یافته است. در آذربایجان غربی به «نارسایی ساختار مدیریتی» «تمرکزگرایی»، «عدم ثبات مدیریتی»، «دخالت نمایندگان در اجرا»، و «ضعف سیستم نظارتی» اشاره شده است. چالشهای نظام حکمرانی محلی در پروژه اصفهان با مؤلفههایی مانند، «مدیریت ناکارآمد»، «عدم شفافیت ساختاری»، «ضعف نظام تصمیمسازی»، «بوروکراسی ناکارآمد»، «عدم تعامل نهادی»، «نهادهای موازی»، در یافتههای پژوهش تهران، در مسائلی مانند «ضعف نظام برنامهریزی و تدبیر»، «تعدد مراکز تصمیم گیری»، «ناکارآمدی ساختار اداری»، «ضعف نظارت و بازرسی»، در مسئلهشناسی خراسان رضوی در مضامینی همچون؛ «ناکارآمدی سیستم مدیریتی»، «ضعف در نگاه راهبردی»، «ضعف در همگرایی بین سازمانها»، «ضعف در نظارت»، در مسئلهشناسی زنجان در تعابیری مانند «نارساییهای ساختاری مدیریت»، «تمرکزگرایی»، «ضعف کارگزاران مدیریتی»، در سیستان و بلوچستان در مولفههایی مانند «فقدان برنامه ریزی مدون و یکپارچه»، «ضعف شایسته سالاری» جلوهگر شده است. در کردستان، مسائل «عدم برنامهریزی راهبردی»، «سوء مدیریت و ناکارآمدی»، «مدیران غیر بومی استان»، «تمرکزگرایی»، در لرستان، «سوء مدیریت»، «ضعف نظام مدیریت راهبردی»، در هرمزگان؛ «سوء مدیریت»، «فقدان شایستهسالاری»، «توسعۀ غیرآمایشی»، «نابرابری و عدم توازن منطقهای»، در همدان مؤلفههایی مانند «ضعف مدیریت»، «عدم شایستهسالاری»، «ناهماهنگی مسئولین»، «عدم چشم انداز راهبردی»، «ناکارآمدی سیستم نظارت»، «تصمیمات غیر کارشناسی»، «تمرکزگرایی و فقدان اختیارات» به عنوان متغیرهای کلیدیِ تاثیرگذار استان و البته مهمترین چالشهای نظام حکمرانی استانها معرفی شده اند.
اشاره به این مؤلفهها به عنوان مهمترین مسائل استانها بیانگر این است که اولاً «ساختار» و «فرایند- کارکرد» نظام حکمرانی محلی و مدیریت منطقهای استانها برای دستیابی به اهداف و یا پیشبرد برنامههای خود با چالشهای بنیادینی مواجه است و ثانیاً مسائل کلیدی دیگر استانها مانند فساد و تخلفات اداری و یا بحرانهای زیست محیطی به شدت متأثر از نابسامانی نظام حکمرانی محلی میباشند. بر این اساس ایده مهمی که از یافتهها و نتایج مطالعات منتخب میتوان استنباط نمود این است که؛ بنیان مسائل و چالشهای استانها تحت تأثیر ساختار ناکارآمد و پرمسئله نظام حکمرانی محلی و منطقهای قرار دارد و البته خود این مسئله نیز تابعی از چالشها و ویژگیهای ساختار نظام حکمرانی و نظام اداری و مدیریتی کشور میباشد. ارتباط دیالکتیکی این دو ویژگی، نظام حکمرانی محلی را با مسائل و چالشهایی مواجه نموده که برحسب یافتههای مطالعات کلان پروژه مسئلهشناسی استانها عبارتند از؛
– اختیارات محدود استانها به واسطه ساختار متمرکز نظام اداری کشور
– عدم انسجام و یکپارچگی نظام مدیریتی استانها
– نظام اجرایی و مدیریتی بدون چشمانداز راهبردی و سند آمایش سرزمین
– ضعف نظام شایستهسالاری و سیاستزدگی فرایند گردش نخبگان
– فقدان منابع مالی مستقل پیشبرد برنامههای توسعه و قطره چکانی بودجهای بهویژه در مناطق پیرامون
– عدم تناسب تکالیف با اختیارات استانی
– عدم تمایز ساختاری و تداخل کارکردی و سازمانی
– عدم ثبات مدیریتی و یا مدیران غیربومی و پروازی در استانها