۱۲ هزار قانون، هزاران مانع؛ وقتی مقررات به مانع تولید تبدیل می‌شوند
یازاکو- اقتصاد ایران بیش از آنکه به قوانین تازه نیاز داشته باشد، به ثبات، شفافیت و سامان‌دهی قوانین و مقررات موجود نیازمند است.
به گزارش یازاکو، اقتصاد ایران فقط با تحریم، کمبود سرمایه و محدودیت انرژی دست‌وپنجه نرم نمی‌کند؛ گاهی یکی از جدی‌ترین موانع پیش روی تولید و تجارت، انباشت قوانین، مقررات و دستورالعمل‌هایی است که قرار بوده مسیر فعالیت اقتصادی را هموار کنند، اما در عمل به شبکه‌ای پیچیده از الزامات، تعارض‌ها و محدودیت‌های اداری تبدیل شده‌اند.
بر اساس اظهارات منتشرشده از مسئولان مجلس، طی حدود ۱۱۸ سال قانون‌گذاری در ایران، بیش از ۱۲ هزار و ۵۰۰ عنوان قانون به تصویب رسیده است؛ مجموعه‌ای که بخش قابل‌توجهی از آن نیازمند بازنگری، تنقیح و تعیین تکلیف از نظر اعتبار و قابلیت اجراست.
این آمار، پرسشی اساسی را پیش روی نظام قانون‌گذاری قرار می‌دهد: آیا مسئله امروز ایران کمبود قانون است یا ناتوانی در سامان‌دهی، تنقیح و اجرای صحیح قوانین و مقررات موجود؟
صنعت فولاد؛ نمونه‌ای از پیچیدگی مقررات اقتصادی
فعال اقتصادی در ایران برای انجام بسیاری از فعالیت‌های معمول تولیدی و تجاری، ناچار است از میان مجموعه‌ای از قوانین، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و الزامات اداری عبور کند. در چنین شرایطی، قانون به‌جای آنکه چارچوبی روشن و قابل پیش‌بینی برای فعالیت اقتصادی فراهم کند، گاهی به مسیری پرپیچ‌وخم تبدیل می‌شود که زمان، سرمایه و انرژی بنگاه اقتصادی را به خود اختصاص می‌دهد.
بازار فولاد یکی از نمونه‌های روشن این وضعیت است. به‌عنوان مدیری که با مسائل روزمره این صنعت و تجارت فولاد سروکار دارد، معتقدم حتی فروش یک محصول فولادی در بازار داخلی یا صادرات آن می‌تواند فعال اقتصادی را با مجموعه‌ای از الزامات و محدودیت‌های متعدد مواجه کند؛ از ضوابط عرضه و معاملات در بورس کالا گرفته تا تعهدات ارزی، مقررات گمرکی، محدودیت‌های صادراتی، الزامات مالیاتی و دستورالعمل‌های متغیر دستگاه‌های اجرایی.
هر یک از این مقررات ممکن است به‌تنهایی با هدفی مشخص و حتی قابل دفاع تدوین شده باشند؛ اما مسئله از جایی آغاز می‌شود که این الزامات بدون هماهنگی کافی، با تغییرات مکرر و گاه با برداشت‌های متفاوت از سوی دستگاه‌های اجرایی اعمال می‌شوند.
در چنین شرایطی، هزینه فعالیت اقتصادی تنها به هزینه تولید، مواد اولیه، انرژی و حمل‌ونقل محدود نمی‌شود؛ بلکه هزینه‌ای پنهان نیز به بنگاه تحمیل می‌شود: هزینه انطباق با مقررات، پیگیری‌های اداری، تأخیر در انجام معاملات و مواجهه با تصمیمات پیش‌بینی‌ناپذیر.
این هزینه‌ها در نهایت به کاهش حاشیه سود، افزایش بهای تمام‌شده و تضعیف قدرت رقابت تولیدکننده و صادرکننده ایرانی منجر می‌شوند.
مسئله، وجود قانون نیست؛ کیفیت حکمرانی قانون است
فولاد در ایران از نظر ماهیت اقتصادی تفاوتی با فولاد در سایر نقاط جهان ندارد. منطق عرضه و تقاضا، رقابت بر سر قیمت و کیفیت، هزینه حمل‌ونقل و دسترسی به بازارهای مصرف، اصولی شناخته‌شده در تجارت جهانی هستند.
تولیدکنندگان و بازرگانان فولاد در ترکیه، چین، هند و کشورهای اروپایی نیز با استانداردها، مالیات، مقررات تجاری و الزامات نظارتی مواجه‌اند. هیچ اقتصاد پیشرفته‌ای بدون قانون و نظارت اداره نمی‌شود.
تفاوت اصلی در اصل وجود مقررات نیست؛ بلکه در نحوه طراحی، هماهنگی، ثبات و اجرای آنهاست.
در یک محیط اقتصادی کارآمد، فعال اقتصادی باید بتواند پیش از آغاز یک فعالیت، الزامات قانونی آن را به‌روشنی بشناسد، هزینه‌های مرتبط را برآورد کند و با اطمینان نسبی برای آینده برنامه‌ریزی داشته باشد.
اما هنگامی که مقررات در فاصله‌های کوتاه تغییر می‌کنند، بخشنامه‌های جدید با تعهدات قبلی تداخل پیدا می‌کنند یا دستگاه‌های مختلف برداشت‌های متفاوتی از یک موضوع دارند، پیش‌بینی‌پذیری از محیط کسب‌وکار حذف می‌شود.
در چنین فضایی، صادرکننده نمی‌داند مقرراتی که امروز مبنای انعقاد قرارداد قرار داده است، هنگام اجرای تعهداتش همچنان معتبر خواهد بود یا خیر. سرمایه‌گذار نیز نمی‌تواند با اطمینان کافی درباره بازگشت سرمایه و ریسک‌های عملیاتی پروژه تصمیم بگیرد.
بوروکراسی پیچیده؛ مانعی برای سرمایه‌گذاری و رقابت
تعدد و پراکندگی مقررات، علاوه بر افزایش هزینه‌های بنگاه‌ها، مسئولیت‌پذیری دستگاه‌های اجرایی را نیز تضعیف می‌کند.
وقتی چندین نهاد در یک موضوع اختیار تصمیم‌گیری، نظارت یا صدور مجوز دارند، زمینه برای موازی‌کاری، تعارض در اجرا و انتقال مسئولیت فراهم می‌شود. در این ساختار، فعال اقتصادی به‌جای مواجهه با یک چارچوب روشن و مرجع پاسخ‌گو، ناچار است برای پیشبرد فعالیت خود از مسیرهای متعدد اداری عبور کند.
این وضعیت تنها یک مشکل اداری نیست؛ بلکه مستقیماً بر بهره‌وری اقتصاد اثر می‌گذارد.
سرمایه‌ای که باید صرف توسعه خطوط تولید، نوسازی تجهیزات، افزایش ظرفیت یا توسعه بازارهای صادراتی شود، بخشی از آن درگیر پیگیری‌های اداری و مدیریت ریسک ناشی از تغییرات مقرراتی می‌شود.
به بیان دیگر، بروکراسی ناکارآمد نه‌تنها هزینه اداره بنگاه را افزایش می‌دهد، بلکه فرصت‌های رشد و توسعه اقتصادی را نیز محدود می‌کند.
راه‌حل، قانون‌زدایی بی‌ضابطه نیست
البته نمی‌توان صرفاً با کاهش تعداد قوانین، انتظار حل مشکلات اقتصادی را داشت. برخی حوزه‌ها به مقررات دقیق‌تر، نظارت مؤثرتر و حتی قانون‌گذاری جدید نیاز دارند.
مسئله اصلی، قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری بدون ارزیابی آثار اقتصادی، تصویب احکام موازی، باقی ماندن مقررات منسوخ، نبود هماهنگی میان نهادهای تصمیم‌گیر و ضعف در نظارت بر اجرای صحیح قوانین است.
برای اصلاح این وضعیت، چند اقدام اساسی ضروری به نظر می‌رسد:
۱. تنقیح و پالایش قوانین و مقررات: شناسایی و حذف احکام منسوخ، متعارض و موازی و مشخص کردن جایگاه و اعتبار هر مقرره.
۲. ایجاد بانک جامع و شفاف قوانین و مقررات: فراهم کردن دسترسی یکپارچه و به‌روز فعالان اقتصادی به تمام الزامات قانونی مرتبط با فعالیتشان.
۳. ارزیابی آثار اقتصادی مقررات جدید: هیچ دستورالعمل یا محدودیت اقتصادی نباید بدون بررسی پیامدهای آن بر تولید، تجارت، سرمایه‌گذاری و صادرات تصویب و اجرا شود.
۴. ثبات‌بخشی به مقررات اقتصادی: تغییرات اساسی در ضوابط تولید و تجارت باید با اطلاع‌رسانی قبلی، زمان‌بندی مشخص و در نظر گرفتن حقوق و تعهدات ایجادشده انجام شود.
۵. شفاف‌سازی مسئولیت دستگاه‌های اجرایی: تداخل وظایف نهادها باید کاهش یابد و برای هر حوزه، مرجع مشخص و پاسخ‌گو تعیین شود.
تولید، پیش از حمایت مالی به امنیت مقرراتی نیاز دارد
اگر قرار است از تولید و صادرات حمایت شود، باید اصلاح نظام قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری را در اولویت قرار داد.
نمی‌توان از یک سو شعار تسهیل تولید، توسعه صادرات و جذب سرمایه‌گذاری داد و از سوی دیگر، هر دستگاه اجرایی را به صدور بخشنامه و ایجاد محدودیت‌های جدید سوق داد.
حمایت از تولید صرفاً به معنای اعطای تسهیلات بانکی، تأمین انرژی یا ارائه مشوق‌های مالیاتی نیست. ثبات مقررات، شفافیت تصمیمات، کاهش هزینه‌های اداری و تضمین نسبی قابلیت پیش‌بینی محیط کسب‌وکار نیز از ارکان اصلی حمایت از تولید به شمار می‌روند.
اقتصاد برای رشد و سرمایه‌گذاری به امنیت مقرراتی نیاز دارد؛ امنیتی که به فعال اقتصادی اجازه دهد امروز تصمیم بگیرد، برای فردا برنامه‌ریزی کند و مطمئن باشد قواعد اصلی فعالیتش بدون دلیل موجه و به‌صورت ناگهانی تغییر نخواهند کرد.
سخن پایانی این است که قوانین تا چه اندازه مسیر فعالیت اقتصادی را در ایران روشن، امن و قابل پیش‌بینی می‌کنند، مسئله اساسی اقتصاد ایران است. چرا که کشور را نمی‌توان صرفاً با افزایش تعداد قوانین بهتر اداره کرد. قانون باید پشتوانه تولید، تجارت و سرمایه‌گذاری باشد؛ نه اینکه خود به یکی از موانع اصلی آنها تبدیل شود.
نویسنده: فرضی مولان، مدیر عامل دمیر تجارت تبریز
