به گزارش پایگاه خبری یاز اکو به نقل از شناسنامه قانون، گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت۵۸۸۱۶هـ- ۴؍۳؍۱۴۰۰ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“این مقرره مخالف دادنامه شماره ۳۰-۱۰۲۸؍۹؍ ۱۳۹۹هیأت عمومی دیوان عدالت اداری میباشد، زیرا سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی منحصراً طبق قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی اداره میشوند لذا توافق مخالف، متجاوز یا مضیق از آن ممکن نیست و هر امر به ماموریتی در نظام استخدامی، با وجود امکان در نظام استخدامی دستگاه مامور پذیرنده، قابل تحقق است. بر اساس بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم تنفیذ شده در بند (الف) ماده ۶۵قانون احکام دائمی توسعه، از سال ۱۳۹۰ سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی منحصراً طبق قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی اداره می شوند. مرجع تعیین حقوق و مزایای کارمندان برابر مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری براساس پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه برعهده هیأت وزیران است درحالیکه برابر ماده ۴۱ قانون کار وظیفه تعیین میزان حداقل مزد کارگران براساس خصایص پیش‌بینی‌شده قانونی برعهده شوراهای عالی کار قرارداد شده و از جمع این موارد در خصوص مأمورین ناممکن است. شاغلین مناطق آزاد تجاری-صنعتی، حسب صراحت قانون کارگر محسوب میشوند و با توجه به اینکه مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری کارمند محسوب میشوند، مأموریت از جایگاه کارمندی و کارگری فاقد امکان و موضوعیت است، زیرا که طبقهبندی مشاغل و احراز آن در قانون مدیریت خدمات کشوری با طبقهبندی مشاغل و شرایط احراز کارگری در قانون کار اساساً متفاوت است. لذا همانطور که در رأی دادنامه وحدت رویه شماره ؟؟؟ – ۴؍۲؍۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده تبدیل وضعیت از کارگری به کارمندی صرفاً به طریق آزمون یعنی استخدام جدید ممکن است و در موضوع متنازع‌فیه نیز این امر جاری است به عبارتی امکان ماموریت از جایگاه کارمندی به کارگری و بلعکس ممکن نیست.
با توجه به مقررات حاکم بر استخدام کارمندان و همچنین مقررات حاکم بر عملکرد کارگران امکان ماموریت کارمندان به سازمانهای مناطق آزاد نمی‌تواند تکلیفی برای این سازمانها در پذیرش مأمور ایجاد کند. لذا مصوبه طرف شکایت از این حیث نیز خارج از حدود اختیارات خود، مازاد بر حکم مقنن در بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی توسعه میباشد. در ماده ۱۸۸قانون کار آمده است: «اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و …، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود.» از آنجا که اشخاص در قوانین در دو تعریف حقیقی و حقوقی معنا یافته اند، بنابراین با در نظر گرفتن الزام اداره سازمان های مناطق آزاد، بر اساس قانون کار، اما شخص حقوقی دستگاه مامور دهنده و نیز مامور وی که قصد ماموریت به سازمان مناطق آزاد را دارد. تجویز به پرداخت مبتنی بر نظام پرداخت دستگاه مبدأ مصرح در تصویبنامه معترضعنه مخالف با حصر پرداختهای مبتنی بر قانون کار بنا به الزام اداره کارگاه سازمان منطقه آزاد، مبتنی بر این قانون است. نظام رسیدگی به تخلفات کارگران در قانون کار شورای انضباطی موضوع ماده ۲۷ قانون کار است، درحالیکه کارمندان تابع قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند و وفق ماده ۱۸ قانون کار از این قانون مستثنی هستند امکان اعزام مامور مشمول قانون مدیریت به سازمان منطقه آزاد که تابع قانون کار است عملاً منجر به تغییر نظام رسیدگی به تخلفات آن خواهد شد. درحالیکه صرفاً مشمولین قانون کار از رسیدگی در هیأتهای موضوع قانون رسیدگی به تخلفات اداری مستثنی شده‌اند. با توجه به اینکه از حیث پرداخت کسورات بازنشستگی کارمندان تابع صندوق بازنشستگی کشوری هستند مدت ماموریت در سازمانهای منطقه آزاد، الزاماً وفق قانون کار و قانون تامین اجتماعی، به تأدیه کسورات به صندوق تامین اجتماعی خواهد شد و پرداخت در این مدت ماموریت به ایشان ایجاد خلاء خدمتی از حیث کسورات بازنشستگی در حق صندوق بازنشستگی کشوری خواهد شد. برابر ماده ۱۰۵ قانون مدیریت خدمات کشوری منظور از سابقه خدمت در این قانون برای بازنشستگی، آن مدت از سوابق خدمت کارمندان میباشد که در حالت اشتغال به صورت تمام وقت انجام شده و کسور مربوط را پرداخت نموده یا می‌نمایند… با توجه به اینکه شاغلین مناطق آزاد کارگر محسوب میشوند، بنابراین اقدام به اعزام کارمند به ماموریت در کارگاههای قانون کار و تصدی مشاغل کارگری، ایشان را از حالت کارمندی به کارگری تبدیل مینماید و به تبع آن سوابقشان حسب ماده یادشده حتی در صورت پرداخت کسورات کارمندی محسوب نمیشود. اگرچه در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت وضع آیین نامه ماموریت به سایر دستگاه های اجرایی بر اساس مصوبه هیأت وزیران دانسته شده اما این آیین نامه نباید متعرض به قوانین استخدامی دیگر شده و برای آنها و تابعینشان تکلیف ایجاد نماید. در ماده ۷ آیین نامه موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت، ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاههای اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون با حفظ پست سازمانی و … پیش بینی شده است. در واقع طرف شکایت با آوردن سازمان های مناطق آزاد در مصوبه معترض عنه خود به عنوان تبصره ماده ۷ آیین نامه ماده ۱۲۱ آنها را مشمول ماده ۱۱۷ قانون مدیریت دانسته است. لذا با توجه به مراتب فوق و سایر ایرادات قانونی موجود عملاً امکان مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به کارگاههای تابعه قانون کار از جمله سازمانهای مناطق آزاد تجاری-صنعتی ماهیتأ و شکلش ممکن نبوده و از سوی دیگر اقدام به مصوبه فوق عملاً موجبات خنثی کردن دادنامه صدرالذکر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را فراهم می‌سازد و لذا ابطال مصوبه فوق را تقاضا نموده است. “
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ سازمان اداری و استخدامی کشور- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی
هیأت وزیران در جلسه ۱۴۰۰/۳/۲ به پیشنهاد شماره ۸۸۷۹ مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۶ سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:
متن زیر به عنوان تبصره (۳) به ماده (۷) آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصمیم‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ مورخ ۳۱/۱/۱۳۸۹ و اصلاحات بعدی آن، موضوع تصویب‌نامه‌های شماره ۲۴۱۰۸۴/ت۴۵۵۳۸ک مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۵ و شماره ۱۵۸۱۷۹/ت۴۸۱۸۷هـ مورخ ۱۳۹۱/۸/۱۴ الحاق میشود:
تبصره ۳- مأموریت کارمندان دستگاههای اجرایی به سازمانهای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمانهای یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدأ، مجاز است. در مواردی که سطح سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد، در دستگاه مبدأ وجود نداشته باشد، انطباق پست سازمانی مورد تصدی به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، توسط شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی صورت خواهد گرفت. معاون اول رئیسجمهور”
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۰۱۷۲۳؍۴۵۹۵۵ – ۷؍۹؍ ۱۴۰۰توضیح داده است که:
“با بررسی و مداقه در شکایت واصله به نظر می رسد محل مناقشه برداشت شاکی از بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور است که به موجب آن اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی باید منحصراً طبق قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و اصلاحات بعدی آن صورت گیرد. شاکی بر اساس برداشت خود از این ماده فرض «ماموریت» به سازمان های مناطق آزاد را اساسا منتفی دانسته و به تبع آن تبصره ۳ الحاقی به ماده ۷ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب مصوبه مورد اعتراض را مغایر قانون تلقی می کند. حال آن که در این باب نکات زیر قابل ذکر است:
۱- مستند به ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری: «کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است …، دستگاه اجرایی نامیده می شوند.» همچنین وفق ماده ۲۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه نیز «دستگاههای اجرایی»، «قوای سه گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه ها، سازمان ها و موسسات و دانشگاهها، شرکتهای دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک ها و موسسات اعتباری دولتی، شرکت های بیمه دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، موسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان، … همچنین دستگاه ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند« تعریف شده است. بر این اساس با توجه به اینکه به موجب ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۳، ماهیت سازمان های مناطق آزاد، شرکت تعریف شده است، سازمانهای مناطق آزاد «دستگاه های اجرایی» محسوب می شوند که البته دارای قانون خاص بوده و با توجه به بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند.
۲- شاکی در درخواست خود بیان داشته است که شاغلین در سازمان های مناطق آزاد، به جهت شمول قانون کار بر آنها، خارج از شمول مفهوم «کارمند» موضوع ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و مشمول تعریف «کارگر» مندرج در قانون کار می شوند و از این رو ماموریت افراد از دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد متضمن تبدیل وضعیت آنها از کارمندی به کارگری است. این در حالی است که به موجب ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری «کارمند دستگاه اجرایی» عبارت است از: «فردی که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود.» لذا نظر به اینکه سازمانهای مناطق آزاد دستگاه اجرایی به شمار می آیند، کارکنان این دستگاه ها، حتی اگر نظام پرداخت حقوق و دستمزد متفاوتی داشته باشند و در چارچوب قانون کار با آنها از سوی مقام صلاحیتدار قرارداد کار منعقد شود کارمند دستگاه اجریی محسوب می شوند و در این باره شاهد مدعا آن است که در تبصره ۴ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در تعریف مشمولین قانون کار در دستگاه های اجرایی از عبارت » کارمندانی که با رعایت ماده ۱۲۴مطابق قانون کار جمهوری اسلامی ایران در دستگاه های اجرایی اشتغال دارند»، یاد شده است.
۳- بررسی قانون مدیریت خدمات کشوری مبین این مطلب است که ماموریت کارمندان رسمی دستگاه های اجرایی، صرف نظر از ماموریت آموزشی، در دو قالب کلی متصور است:
الف- ماموریت از یک دستگاه اجرایی به دستگاه اجرایی دیگر، اعم از اینکه دستگاه اجرایی محل ماموریت تابع قانون مدیریت خدمات کشوری باشد یا خارج از شمول آن باشد. چه به موجب ماده ۱۱۷ این قانون و چه بر اساس قوانین خاص مستثنی شده باشد. موضوع بند (د) ماده ۱۲۰قانون مدیریت خدمات کشوری.
ب- ماموریت از یک دستگاه اجرایی به دستگاه های واگذار شده به بخش غیردولتی موضوع بند (هـ) و تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، که در فرض اخیر نیز هر چند طبق تبصره ۱ماده مزبور » قوانین و مقررات قانون کار بر کارمندان شرکت واگذار شده اعمال می گردد»، لکن این امر نافی از آن نیست که «ماموریت کارمندان مربوط به بخش غیردولتی مجاز می باشد». لذا با توجه به مطلب اخیر ماموریت کارمند رسمی دستگاه اجرایی منصرف از قوانین و مقررات حاکم بر دستگاه محل ماموریت وی بوده و ماموریت از دستگاه های اجرایی به دستگاه هایی که حتی تابع قانون کار هستند، با ممنوعیت قانونی مواجه نیست چرا که شخص مامور کماکان مشمول قوانین دستگاه مبدا است.
۴- چنانچه مصوبه مورد اعتراض، نظام پرداخت حقوق و دستمزد کارمندان مامور به سازمان های مناطق آزاد را مشمول مقررات جدیدی اعلام می نمود، با توجه به اینکه در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون ناظر بر مستخدم مامور در دستگاه دیگر مورد تصریح قرار نگرفته، ایراد شاکی وارد بوده در حالی که در مصوبه معترض عنه صرف ًا دریافت حقوق و مزایا تابع قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدأ دانسته شده است. لذا کارمندان مامور هر چند بر اساس سطح پست یا سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمان های مناطق ازاد، حقوق و مزایای خود را دریافت می کنند، اما از حیث مقررات مربوط به پرداخت حقوق و مزا کماکان تابع قوانین دستگاه مبدأ بوده و به تبع ماموریت در سازمان های مناطق آزاد، مشمول قانون کار قرار نمی گیرند.
۵- برخلاف اظهارات شاکی در بند ۴دادخواست مصوبه تکلیفی برای سازمان های مناطق آزاد در پذیرش مامور ایجاد نکرده بلکه صرف ًا در مقام بیان چگونگی ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد است. همچنین مصوبه مورد اعتراض نافی رسیدگی به تخلفات کارمند مامور به سازمان های مناطق آزاد بر اساس قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیست و صرف تابعیت سازمان های مذکور از قانون کار دلالتی بر رسیدگی به تخلفات کارمندان مامور به این سازمان ها در مراجع انضباطی موضوع قانون کار ندارد.
۶- ذکر این نکته نیز با توجه به اظهارات شاکی خالی از فایده نیست که درج تبصره ۳الحاقی به موجب مصوبه مورد اعتراض در ذیل ماده ۷آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری که ناظر بر ماموریت از دستگاه های اجرایی مشمول قانون به دستگاه های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون است. افاده این مطلب را نمی کند که حسب بند ۱۳ دادخواست، هیأت وزیران در رابطه با سازمان های مناطق آزاد، «با متداخل نمودن آنها در این ماده باعث توسعه دامنه ماده ۱۱۷قانون مدیریت» شده باشد که این امر «در حکم قانونگذاری است» هیأت وزیران صرف ًا نظر به اینکه در ماده ۷ آیین نامه اجرایی، ماموریت از دستگاه های مشمول به دستگاه های مستثنی شده که غالب آنها در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت مورد اشاره قرار گرفته اند را موضوع حکم قرار داده بود، در صدد آن برآمد تا در ادامه این بحث در قالب تبصره وضعیت خاص ماموریت از دستگاه های مشمول قانون به سازمان های مناطق آزاد که به موجب بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تابع قانون مدیریت نیستند را موضوع حکم قرار دهد و ایراد حقوقی بر آن وارد نیست.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷؍۱۰؍ ۱۴۰۰به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً: براساس بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۰؍۱۱؍۱۳۹۵: «… سازمانهای مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند.»
ثانیاً: به موجب رأی شماره ۳۰-۱۰۲۸؍۹؍ ۱۳۹۹هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که: «با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال میباشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آیین‌نامه‌های مصوب هیأت وزیران خواهد بود و هیأت وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱و بند (ث) ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳؍۱۰؍ ۱۳۸۸ هیأت وزیران، مأموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مأمور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مأموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله درخصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق‌الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود» و برمبنای رأی مزبور، مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶به دستگاههای دیگر با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری درخصوص تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله در رابطه با حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته است.
بنا به مراتب فوق، تصویبنامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت۴-۸۸۱۶؍۳؍۱۴۰۰ هیأت وزیران که مأموریت کارمندان دستگاههای اجرایی را به سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمانهای یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدأ مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون و مفاد رأی شماره ۱۰۲۸- ۳۰؍۹؍ ۱۳۹۹هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
