یاز اکو؛ میرقاسم بنی‌هاشمی _ نتیجه‌ی مستقیم آسیبهای ساختاری و کارکردی نظام حکمرانی محلی، پدیداری «چرخه ناکارآمدی» در تمام استان‌ها – توسعه‌یافته یا عقبافتاده، مرکزی یا پیرامونی، قومی و یا غیر قومی- است و این مسئله کلیدی در دهههای گذشته مهمترین مانع تحقق اهداف توسعه و امنیت پایدار در استان‌ها بوده است. از این رو، مهمترین اولویت راهبردی نظام سیاستگذاری کشور، بایستی حرکت به سمت اصلاح ساختاری مدیریت استان‌ها و شهرستانها باشد. در این چارچوب لازم است ابتدا مختصات حقوقی و ساختاری نظام حکمرانی محلی در ایران در مقایسه با نظامهای مدیریت منطقه‌ای برخی کشورها ارزیابی شود و سپس بر مبنای یافته‌ها و توصیههای راهبردی مطالعات منتخب این پژوهش (پروژه‌های مسئله‌شناسی استان‌ها) و نیز تجارب جهانی، الگوی نوینی از نظام حکمرانی کارآمد پیشنهاد گردد.
همچنین در حوزه‌ی راهبردهای توسعه‌ی منطقه‌ای در ایران به چند نکته مهم میتوان اشاره کرد که بایستی مورد بازنگری قرار گرفته و اصلاح شوند؛ اولاً در چند دهه گذشته تنظیم راهبردها در نظام مدیریت کشور کاملاً متمرکز و غیرمشارکتی بوده است. از این رو نظام مدیریت منطقه‌ای نقش معین و مؤثری در شکلگیری راهبردهای توسعه‌ی منطقه‌ای نداشته است.
ثانیاً چون این راهبردها مبتنی بر نظام ادراک راهبردی و سیاستگذاری نخبگان و نهادهای مرکز بوده و از این رو باعث شده تا راهبردهای توسعه‌ی منطقه‌ای برای حل مسائل و نیز رشد و توسعه مناطق چندان کارآمد نباشد. هر چند این راهبردها به لحاظ رویکردی فراز و نشیب زیادی داشته است، ولی ویژگیهای یاد شده تغییر چندانی در تحول روندهای توسعه منطقه‌ای نداشته است.
ثالثاً سیاست‌های توسعه‌ی منطقه‌ای فارغ از ضرورت‌ها، نیازها و اولویت‌های مناطق به‌شدت تحت تأثیر ترجیحات، تحولات سیاسی و تغییر مستمر جریان‌های قدرت در مرکز می‌باشد، بر همین مبنا این راهبردها همواره مبتنی بر آزمون و خطاهای مکرر به هزینه‌ی مردم مناطق و استان‌ها بوده است. نهایتاً این که هر چند در تهیه و تدوین اسناد توسعه مانند آمایش سرزمین یا سند توسعه استان، نهادهای استانی مانند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی استانی نقش موثری داشته‌اند، ولی با توجه به تحولات بنیادین در سطح رویکردها و سیاست کلان دولت‌ها و عدم ثبات در نظام برنامه‌ریزی و نیز فقدان منابع لازم برای اجرا، عملاً این اسناد صرفاً به مطالعات طولانی‌مدت، پرهزینه و به خطمشیگذاریهای بدون ضمانت اجرا تبدیل میشوند.
بر حسب تجارب قبل و پس از انقلاب اسلامی و نیز استلزامات و محدودیت‌های حقوقی و مسئله اراده حاکمیتی موافق، هر چند تغییر به موقع و متناسب نظام حکمرانی محلی در کشور و گذار از وضعیت فعلی به یک ساختار مدیریت منطقه‌ای پویا و مشارکتی چندان دست یافتنی به نظر نمی‌رسد، ولی در عین حال نظام سیاسی برای خروج از دور باطل «چرخه ناکارآمدی» و پیشگیری از انباشت چالشها و مسائل در استان‌ها به ویژه مناطق محروم و پیرامونی قادر به اصلاح برخی رویه‌ها و ساختار نظام اجرایی تحت حاکمیت خود می‌باشد تا با حداقل تغییرات حقوقی در ساختار سیاسی- اداری کشور به برخی چالشها و ضرورت‌های بنیادین پاسخ مطلوبی داده باشد.
در توضیح این ضرورت بایستی یادآوری کرد که یکی از مهمترین چالشهای نظام حکمرانی محلی در استان‌ها، فقدان نظام یکپارچه اجرایی و مدیریتی، فعالیت منفک و مستقل ادارات متناظر وزارتخانه‌ها، نهادهای حاکمیتی کثیر، نقشآفرینی شخصیتهای حقوقی عمومی و سازمانهای امنیتی متعدد است. تاکید مکرر بر مسئله‌ی گسیختگی نظام اجرایی، تعدد و تکثر اهداف و برنامه‌ها، موازی کاری‌ها، عدم تعامل ایجابی، جهتگیریها و اولویت‌های متفاوت این نهادها موضوعی است که در تمام یافته‌های مطالعات منتخب پژوهش حاضر مشهود و به عنوان چالش کلیدی معرفی شده است و بر این اساس اصلاح ساختار مدیریتی و نظام اجرایی استان‌ها اهمیت و فوریت مشخصی دارد.
زیرا در ساختار فعلی اولاً تداخل وظایف وزارتخانه‌ها و دیگر نهادهای حاکمیتی و برنامه‌های آنها بسیار زیاد است و جایی برای تعیین حدود و ثغور این وظایف و فعالیت‌های اجرایی در استان‌ها وجود ندارد و نهاد استانداری نیز صرفاً یکی از نهادهای فعال در منظومه‌ی پیچیده‌ی شبکه‌ی قدرت در استان‌ها است. همپوشانی وظایف و اقدامات متعارض سازمان‌ها و نهادهای مختلف حاکمیتی، سبب بروز ناکارآمدی کل دستگاه‌های اجرایی می‌شود.
بر این مبنا استان‌ها نیازمند مدیریت واحد و یکپارچه هستند و البته این امر نیز مستلزم تعیین یک نماینده عالی حاکمیت در استان است تا اولاً ارگان‌های دیگر نتوانند در روند اجرای تصمیمات آن خدشه وارد آورند و ثانیاً این نماینده نه از طرف و وابسته به وزارت کشور بلکه بایستی از طرف نهاد ریاست جمهوری و هیات دولت انتخاب و تعیین شود تا بتواند امور محلی همه‌ی وزارتخانه‌ها و فعالیت دیگر نهادهای فعال در استان را مدیریت و کنترل نماید. امکانپذیری و تحقق الگوی زیر تا حدود زیادی می‌تواند از ناکارآمدی نظام اجرایی فعلی بکاهد.
الگوی پیشنهادی برای ساختار نظام مدیریتی- اجرایی استان‌ها
مهمترین معاونت این نهاد که وظیفه نظام برنامه‌ریزی در استان را بر عهده می‌گیرد، «معاون اقتصادی و مدیریت برنامه‌ریزی» است که مسئول آن جانشین یا قائم مقام استانداری است. این معاونت می‌تواند از ادغام سازمان برنامه و بودجه استان، معاونت هماهنگی امور اقتصادی استاندار، اداره کل امور مالی و اقتصادی و سازمان امور مالیاتی تشکیل و وظایف آنها را بر عهده گیرد و وظایف سیاستگذاری و نظام برنامه‌ریزی استان را به صورت یکپارچه سر و سامان بخشد. و «معاونت امور سیاسی، قضایی و امنیتی» دیگر معاونتی است که باید در ساختار استانداری ایجاد شود. این معاونت از ادغام چند اداره کل مرتبط می‌تواند شکل گیرد و مدیریت آن بهتر است بر عهده رئیس دادگستری استان باشد که علاوه بر یکپارچه‌سازی ادارات مرتبط استان، نوعی پیوند ساختاری و هماهنگی در امور قضایی و امنیتی ایجاد می‌کند.
در ساختار کنونی، معمولاً همکاری مناسبی بین دادگستری و استانداری وجود ندارد و ساختار جدید موجب تقویت این همکاری خواهد شد. این معاونت بخش اصلی وظایف شورای تأمین استان را عهده‌دار خواهد بود. معاونت سوم با عنوان «معاون امور زیربنایی و ساخت» نیز می‌تواند از ادغام چند اداره کل حوزه صنعت، راه و شهرسازی، و جهاد کشاورزی تشکیل گردد.
معاونت چهارم با عنوان «معاون امور اجتماعی و فرهنگی» در برگیرنده دستگاه‌های مختلف مانند معاونت اجتماعی استانداری، اداره کل ارشاد، اداره‌کل اوقاف و امور خیریه خواهد بود. ایجاد معاونتی با عنوان «معاون امور علمی-پژوهشی» نیز برای ساماندهی به امور و ادارات کل آموزشی، علمی و پژوهشی صورت می‌گیرد و وظیفه اصلی آن، تنظیم روابط بین بخش‌های دانش و پژوهش با حوزه‌های اجرایی است. در ساختار جدید، رئیس دانشگاه مادر هر استان به عنوان معاون امور علمی-پژوهشی استانداری منصوب می‌شود و مدیر ادارات کل آموزش و پرورش و دانشگاه‌ها می‌باشد.
«معاون امور تولیدی، آب، انرژی و محیط‌زیست» دیگر معاونتی است که باید در ساختار جدید ایجاد شود. این معاونت باید بتواند حوزه‌های مرتبط را در چارچوب استان با همدیگر هماهنگ نماید. به نظر می‌رسد، مدیر آب منطقه‌ای استان می‌تواند انجام این وظیفه را عهده‌دار شود. اگر اختیارات، در این قالب به استانداری‌ها واگذار شود، بسیاری از مشکلات استان‌ها در چارچوب برنامه‌های بلندمدت و میان مدت قابل حل خواهد بود.
همچنین شرط و الزام دیگر و بسیار مهم برای کارآمدی این نظام مدیریتی، برخورداری استان‌ها از منابع مستقل مالی است. بایستی به لحاظ حقوقی قوانین جدید معطوف به تخصیص برخی از درآمدهای مالیاتی و دیگر عوارض گمرکی و یا صادرات استان‌ها به صندوق توسعه استان و یا حساب مرکزی استان می‌باشد که اولاً استان‌ها بتوانند از مزیتهای درآمدی خود برخوردار شده و علاقه‌مند به ارتقا و تقویت آن باشند و ثانیاً درآمدهای لازم و به‌موقع برای اجرای برنامه‌ها و پروژه‌های عمرانی و خدماتی در اختیار قرار گیرد و از این طریق زمینههای بلندمدت نوعی رقابت ایجابی و مثبت در میان استان‌ها برای بهبود وضعیت و افزایش درآمدهای استانی فراهم می‌شود.
